até
quinta-feira, 10 de outubro de 2019
O licenciamento ambiental na MP da Liberdade Econômica
Roberta Danelon Leonhardt e André Ferreira de Castilho* I O Estado de S.Paulo

No dia 20 de setembro, foi publicada, em edição extra do Diário Oficial da União, a Lei nº 13.874/2019, que institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, proveniente da Medida Provisória nº 881 (“MP da Liberdade Econômica”), adotada em 30 de abril. Se quando chegou ao Congresso, a MP tinha 19 artigos, após passar por comissão mista, foram feitas mais de 300 emendas e resultou em 53 artigos. Tratavam-se dos chamados “jabutis legislativos”, emendas parlamentares sem pertinência temática com o projeto de lei, prática que já foi julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal.

Foi por esse motivo, a fim de evitar possíveis questionamentos perante o Judiciário, que tanto a Câmara dos Deputados quanto o Senado Federal reduziram o texto-base do projeto de conversão em lei. As principais repercussões foram voltadas para os pontos trabalhistas da MP, que tinham alterado mais de 30 artigos da Consolidação das Leis do Trabalho, chegando, inclusive, ao apelido de “minirreforma trabalhista”. Antes de sua publicação, a Presidência da República ainda realizou quatro vetos. Contudo, pouco se falou das mudanças que o texto aprovado trazia à legislação ambiental.

Embora logo em seu primeiro artigo esteja disposto que a Lei será observada na aplicação e na interpretação do direito civil, empresarial, econômico, urbanístico e do trabalho, é importante considerar que o direito ambiental, embora não esteja mencionado expressamente, é um ramo transdisciplinar e se faz presente em diversas discussões fora de sua área. Dessa forma, a mencionada passagem não deve ser motivo para desconsiderarmos a aplicação da Lei da Liberdade Econômica em aspectos ambientais.

As alterações que a Lei nº 13.874/2019 realiza em matéria ambiental tratam, resumidamente, de autorizações em geral e do processo de licenciamento. Em primeiro lugar, dispõe como direito de toda pessoa, seja ela natural ou jurídica, o desenvolvimento de atividade econômica de baixo risco sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica, inclusive, a licença ambiental e qualquer outra autorização por parte da administração pública. Quando não prevista em lei, a classificação de tais atividades será feita por ato do Poder Executivo Federal. Como resultado, haverá menor participação dos órgãos ambientais e seu corpo técnico na determinação de quais atividades serão isentas do licenciamento, o que pode vir a ser questionado perante o Judiciário.

Outro ponto é que a fiscalização do exercício dessas atividades será realizada posteriormente, o que pode ser considerado como contrário ao princípio da prevenção. Por outro lado, essa medida reduz a discricionariedade e interpretações diversas e, se bem elaborada, facilita a fiscalização dos órgãos ambientais e o planejamento e prevenção por parte do empreendedor, aumentando a segurança jurídica.

Já para atividades que não sejam de baixo risco, merece destaque a previsão de um prazo expresso para análise das solicitações de atos públicos de liberação como direito essencial para o desenvolvimento e crescimento econômico do país, ressalvadas vedações expressas em lei. Transcorrido o prazo fixado, se a autoridade competente se quedar silente, importará em aprovação tácita para todos os efeitos. O texto-base enviado à sanção presidencial fazia uma ressalva a essa previsão, ao dispor que o prazo específico não se confundia com aqueles da Lei Complementar nº 140/2011, que define os prazos para tramitação do processo de licenciamento ambiental. Contudo, essa ressalva foi excluída pela Presidência, para tentar demonstrar a disposição do governo em debater questões ambientais, como informou o relator Deputado Jerônimo Goergen (PP-RS) ao Congresso em Foco.

De todo modo, a Lei Complementar nº 140/2011 estabelece de forma expressa que o decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da licença ambiental, não implica sua emissão tácita, representando, assim, uma vedação expressa em lei. Por isso, embora possa suscitar dúvidas, acreditamos que o disposto na Lei nº 13.874/2019 sobre prazos para atos públicos de liberação não se aplica ao licenciamento ambiental. Inclusive, esse assunto já foi amplamente discutido em diversos projetos de lei, e deve ser uma das próximas grandes discussões ambientais no Congresso com o PL nº 3729/2004 (“Lei Geral do Licenciamento Ambiental”). A aprovação tácita de licenças ambientais sofre críticas de forma recorrente devido ao entendimento de que o licenciamento ambiental é instrumento de prevenção e perde o sentido e essência se utilizado como instrumento a posteriori, haja vista que eventuais danos ambientais podem ser impossíveis de serem revertidos, o que esvaziaria sua função.

No entanto, importante esclarecer que o mesmo não se aplica a outras autorizações ambientais, como, por exemplo, autorizações de supressão de vegetação ou autorizações emitidas por órgãos auxiliares, como o IPHAN, FUNAI, ICMBio e Fundação Cultural Palmares, que poderão ser aprovadas tacitamente, nos termos da nova legislação. Essa medida também poderá ser questionada, uma vez que, decorrido certo período e início da interferência do empreendimento em patrimônio arqueológico, unidades de conservação, terras indígenas, comunidades quilombolas, dentre outros, eventual medida mitigatória ou, até mesmo, eventual não concordância do órgão auxiliar, se aplicada de forma posterior, poderá não mais surtir efeito.

Por fim, a Lei prevê que não poderá ser exigida do empreendedor medida ou prestação compensatória ou mitigatória abusiva, em sede de estudos de impacto ou outras liberações de atividade econômica. São classificadas como abusivas a execução ou prestação de qualquer tipo para áreas ou situação além daquelas diretamente impactadas pela atividade econômica, bem como medidas irrazoáveis ou desproporcionais. Com essa previsão, impede que medidas compensatórias possam ser determinadas aos afetados indiretos, situação muito comum em casos de grandes empreendimentos. Entretanto, assegura que os investimentos em medidas compensatórias serão realizados em impactos efetivamente causados, dificultando a transferência de obrigações estatais para o empreendedor.

A Lei da Liberdade Econômica poderá levantar questionamentos sobre sua aplicabilidade ao processo de licenciamento ambiental. De qualquer forma, deverá sempre ser considerado que os mecanismos de preservação do meio ambiente, além de protegerem direito fundamental, são entendidos em consonância com o livre mercado, por impedirem a concorrência desleal de agentes que não observam a proteção do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

*Roberta Danelon Leonhardt e André Ferreira de Castilho são, respectivamente, sócia e advogado da área Ambiental do Machado Meyer Advogados

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